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阿富汗的國家構建（二）：美國援助的重建工作
原文引自: 中國海峽研究院
http://ccsa.hk/index.php?m=home&c=View&a=index&aid=315
在《阿富汗的國家構建（一）》中，筆者提到當代阿富汗的社會結構還是前現代的。 2001年
美國扶植的共和國上台，它從此接手前任們留下的推動阿富汗國家構建，即國族構建和政權
建設的雙重任務。
美國以援助阿富汗重建工作的方式參與了現代阿富汗國家構建。鑑於阿富汗政府財政能力
低下，大部分開支依靠外國援助覆蓋，美國實際上成為這項工作的主要資助方和推動方。
一， 巨額的資金投入
根據美國阿富汗重建總督察長辦公室2021年7月30日發布的最新報告，從2002財年到2021年
，美國投入阿富汗的用於軍事行動和重建工作的費用總計8869億美元，其中國防部8373億美
元，美國國務院和國際開發署（USAID）496億美元。布朗大學計算，美國因為阿富汗總共消
耗的財政費用高達2.26萬億美元[1]。這就是互聯網上美國花費了2萬億美元這個說法的來
美國在阿富汗支出主要是軍費，用於重建的費用是1449.8億美元，這筆資金中的83%，即
1203.2億美元通過8大援助基金支出，列表如下：
主管单位 | 基金 | 金额 | 资金的作用 | 美国国防部 | 阿富汗安全部队基金（ASFF） | 829亿美元 | 支持阿富汗国防和安全部队的装备、训练、物流、人员薪资等。 | 指挥官紧急应对计划（CERP） | 37.1亿美元 | 让美军可以进行紧急的、小规模的人道主义援助和重建工作。 | 禁毒和反毒品行动（DICDA） | 32.8亿美元 | 支持美国司法部禁毒署、陆军特种部队和阿富汗禁毒部门和特种部队在阿富汗的禁毒工作。 | 美国国际开发署和其他单位 | 经济支持基金（ESF） | 212.4美元 | 支持反恐工作，支援经济建设，协助在当地建立高效的、独立的、亲近民众的司法系统，增加政府的负责度。 | 国际灾害援助（IDA） | 11.5亿美元 | 资助救灾、食品援助等工作。 | 美国国务院 | 国际禁毒和法律执行（INCLE） | 55亿美元 | 支持当地警察，推动法治，禁止毒品。 | 移民和难民援助（MRA） | 16亿美元 | 保护、援助因为战乱流落到领国的阿富汗难民，帮助他们返回家乡。 | 防扩散、防控、扫雷和相关项目（NADR） | 9.3亿美元 | 增强阿富汗政府的能力，加强边境巡逻、反对恐怖主义，以及管控危险物品。 |
（表1：美國在阿富汗重建資金使用情況。來源：美國阿富汗重建總督察長辦公室2021年
7月30日報告。）
二， 基礎設施建設
阿富汗安全部隊基金和它發揮的作用，筆者已經提到過。除開這筆資金，用於支
持阿富汗政權建設和經濟發展的開支共363億美元，分領域如下表：
项目 | 金额（百万美元） | 基建 | 4,602 | 治理 | 3,618 | 稳定 | 2,432 | 农业 | 2,374 | 健康 | 1,420 | 边缘人群 | 1,283 | 经济增长 | 1,281 | 教育 | 1,265 | 项目支持 | 466 | 性别平等 | 266 |
（表2：美國對阿富汗重建的援助。來源：美國阿富汗重建總督察長辦公室2021年7月30日報告。）
從表2得知，美國對阿富汗重建援助的大頭是基礎設施建設，其中一個建設重點是高速公路
網絡。 2001年阿富汗的公路只有80公里。一方面，改善阿富汗的公共基礎設施能夠促進當
地的經濟發展。另一方面，更重要的是，修築道路是現代國家構建的重要組成部分。喀布爾
想要把現代化的治理力量深入基層，必須依靠道路網絡。
2003和2004財年，美國投入2.81億美元用於修路，包括喀布爾到坎大哈高速公路項目。項目
最終在2004年11月完工。美國、日本、沙特聯合投資了坎大哈到赫拉特高速公路項目，2005
年末完工[2]。 2007年啟動戰略省級公路計劃（Strategic Provincial Roads Project），2009年
投資4億美元要在南部省份修築2000公里的道路。 2012年，已經花費了2.7億美元，但是道路
只修建了160公里，項目嚴重超支而且落後於進度。
美國政府審計處（GAO）發現國際開發署將工程外包給當地軍閥和部落首領。這些地方勢力
將拿到的工程款中飽私囊，或者擴充自己的實力，對於修路缺乏興趣。其次，築路工作不斷
遭受塔利班的干擾，工程隊遭到襲擊，修好的道路被炸掉。軍閥們拿到錢後，卻沒有為工程
隊提供安保，阻止塔利班的破壞。截至2008年3月，有162名美國國際開發署的承包商被殺
害。
另外一個建設重點是電力設施。美國國際開發署的電力傳輸擴展和聯通項目（Power
Transmission Expansion and Connectivity）預計2023年12月31日結束，預算31.7億美元，
已經開支27.2億美元。截至2020年年末，阿富汗的發電能力是總裝機容量699兆瓦，但是
阿富汗水利和能源部估計總需求是2000兆瓦，也就是說現有的產能僅能覆蓋30%。現在
的發電能力里水電有280.5兆瓦、火電353.5兆瓦、可再生能源發電65兆瓦
2004年，美國國際開發署投資5億美元用於赫爾曼德省卡賈基水力發電站的修繕工程。這
是美國在阿富汗單次投入最大的基礎設施工程之一。在建設過程中，有中國廠商中標，為
大壩提供發電機組。工程並不順利，2007年2月開始，數百名塔利班武裝分子從巴基斯坦
出發圍攻大壩工地，與守衛部隊激烈交火。多達900噸水泥和價值5百萬美元的發電機組無
法運送到工地[3]。工期因此嚴重延誤，直到2016年10月才完工。
美國資助的正在建設的項目有加茲尼省到坎大哈省輸電線路，截至2021年5月完成87.9%
。赫拉特省25兆瓦風力發電站，2020年8月28日開工建設，原本預計2022年11月完工。
與卡賈基項目一樣，這些項目也受到阿富汗安全局勢惡化的嚴重影響。塔利班武裝分子盡
一切手段阻止工程推進，包括炸毀電塔。原本美國承諾繼續支持項目直到最後完工，但是
現在阿富汗幾乎全境淪陷[4]，美國不可能繼續投入。這些項目是繼續推動，還是全部摧毀
全憑塔利班處置。
三， 政權建設和基層治理
表3：美方資助的政治性援助項目。來源：美國阿富汗重建總督察長辦公室2021年7月30
日報告。
這項目旨在推動政權建設，它們是2010年之後的新項目，或者既有項目的最新一輪。
它們覆蓋的範圍很廣泛：有司法領域的，也有強化基層治理的。
強化地方政府計劃（Initiative to Strengthen Local Administrations）預算開支
5250萬美元，協助阿富汗的省政府提高治理能力，通過指導財政和發展規劃、鼓勵
民眾參與政治、改善公共服務的投送。美國的報告宣稱，經過多年的努力，在項目
持續的地方，當地省政府的治理有了明顯改善。不過報告稱計劃也暴露了不少問題
，最嚴重的是地方政府的參與意願不高，除非美方提供現金補助。民眾也缺乏參與
的意願，除非組織方管飯。
阿富汗希望和韌性的堅強中心（Strong Hubs for Afghan Hope and Resilience）預
算開支接近7400萬美元，針對市級政府，改善治理能力，讓它們在財政上能自我
維持。美方與地方政府合作，讓市政府的公共服務能夠覆蓋到更多的民眾。
阿富汗民眾公約計劃（Citizens’ Charter Afghanistan Project）已經花費了超過
9700萬美元，旨在促進阿富汗農村和城市地區協同發展。美方的工作隊深入社區
，建立社區發展中心（Community Development Councils）來推動項目，協助地
方政府提供醫療、教育等公共服務，投資基礎設施建設，如道路、電網或者農村
的灌溉系統。截至2021年3月，項目工作隊進入阿富汗13028個農村和城市社區，
覆蓋人口1360萬。
世界銀行稱這個項目在維護地方穩定方面發揮了積極作用，工作隊深入賈拉拉巴
德市的75個社區，楠格哈爾省、拉格曼省和庫納爾省的304個社區，為不同部族
間搭建溝通的渠道，促進對話、阻止衝突。
司法領域支持計劃（Justice Sector Support Program）是美國資助的最大規模
的法治援助計劃。它從2005年就開始，2017年8月最新一輪項目開始，每年花
費大概2400萬美元。通過計劃的項目，美國對阿富汗的司法機關給予技術援助
，讓它們變得更加專業、透明、負責任；確保阿富汗機構訂立的法規符合憲法
，而且語句清楚；確保阿富汗的司法機關和執法部門能相互配合；幫助阿富汗
建立了電子化的案件管理系統（Case Management System）並提供操作指導
。總之，計劃旨在幫助阿富汗打造一套現代化的立法、司法和執法體系。
四，教育和衛生工作
筆者提到過，發展教育特別是基礎教育對於推動國家構建的工作具有重要意義。
美國很重視阿富汗的教育工作，希望協助阿富汗教育部建立長期能夠自持的教育
系統。美國希望這樣的教育系統能夠提振阿富汗人對政府的信心，有利於社會穩
定，以及讓民眾對國家產生認同。目前阿富汗有40萬名教師，約970萬學生。
表4：美方資助的教育項目。來源：美國阿富汗重建總督察長辦公室2021年7月
30日報告。
這些項目覆蓋廣泛，既有加強教育部行政能力的、也有發展高等教育、還有發展
初等教育的。教科書印刷和發放計劃是一個針對初等教育的項目，美方與阿富汗
教育部合作，原本打算分三期投入7500萬美元印刷和發放1.35億本教材，解決阿
富汗的學校缺乏教材的問題。表4中的是項目的第二期。不過項目在執行中遇到一
些困難，一個在喀布爾的印刷廠被查出偽造證書的弊案。因此阿富汗政府預計在
2021年12月31日前完成計劃的第一期，印發4920萬本教材。
截至2021年7月8日，美國為援助阿富汗的衛生工作投入14億美元。目前正在進行
的項目有3.05億美元，如下表。
项目名称 | 开始时间 | 预计结束时间 | 预算开支 | 已经支出开支 | 援助阿富汗家庭和土著走向繁荣 | 2020年7月10日 | 2025年7月9日 | 117,000,000 | 8,155,501 | 城市卫生计划 | 2020年10月14日 | 2025年10月13日 | 104,000,000 | 5,547,051 | 疾病早期预警系统加强版 | 2014年7月1日 | 2022年6月30日 | 54,288,615 | 34,588,615 | 通过私人部门的持续健康成果 | 2015年10月11日 | 2021年9月30日 | 13,025,000 | 12,014,261 | 阿富汗人口和健康调查项目继续 | 2018年10月9日 | 2023年9月9日 | 10,500,000 | 5,548,814 | 避孕用品集中采购 | 2015年4月20日 | 2023年11月28日 | 3,599,998 | 1,599,999 | 持续的技术和分析资源 | 2018年5月1日 | 2023年9月30日 | 2,186,357 | 1,100,362 | 肺结核数据、影响分析和消息中心 | 2018年9月24日 | 2023年9月24日 | 600,000 | 596,946 |
表5：美方資助的醫療項目。來源：美國阿富汗重建總督察長辦公室2021年7月30日報告。
20年來，美國在阿富汗修築不少醫院，分散駐紮了各地的美軍修建了不少診所，美國
為阿富汗培訓不少醫療工作人員。這些工作有顯著的成果。從2004年到2010年，阿富
汗人的人均預期壽命從42歲提升到62歲。從2002年到2006年，5歲以下兒童死亡率從
19%下降到9%。
不過總體而言，阿富汗醫療資源依然難以滿足需求。醫療衛生事業的推進受到安全形
勢惡化的阻礙，聯合國證實塔利班不斷襲擊醫護人員，炸毀醫療設施。 2020年爆發
的新冠疫情對阿富汗的本就不富裕的醫療體系形成重大衝擊。在這個方面，教育和
醫療的問題交織在一起。 2021年3月29日，阿富汗公共衛生部宣布16個省份的學校
關閉。阿富汗不存在疫苗產業，全靠其他國家捐贈。 2021年2月23日，印度援助的
第一批50萬劑阿斯特利康疫苗運抵喀布爾。阿富汗疫苗覆蓋工作推進緩慢，截至7
月3日，90萬人接種疫苗，其中18萬人完成2劑的接種。新冠病毒在阿富汗幾乎不
受阻擋，檢驗陽性率高達42%。
五， 經濟發展和財政工作
阿富汗幾乎不存在現代產業，缺乏有競爭力的產品，2019年貿易逆差63.6億美元
，相當於當年GDP的30.1%。美國國際開發署共投入3.07億美元支持阿富汗的經濟
增長項目，主要是資助跟外貿有關的產業。
農業是阿富汗經濟的主要部分，為40%的勞動力提供就業，間接供養80%的人口
。從2002年至今，美國國際開發署為援助阿富汗農業建設提供了24億美元。這筆
錢被用於修建水利工程、為農民提供化肥等。
第三，農民種植合法作物收入得不到保障，再由於阿富汗政局長期不穩定，許多
農民改種鴉片。 2020年阿富汗鴉片種植面積高達22.4萬公頃，同比增長37%。
坎大哈、赫爾曼德省等5個南方省份集中了全國68%的鴉片田，這些地區自2018
年以來就幾乎被塔利班控制[5]。鴉片貿易帶來的利潤是塔利班的重要經費來源。
總而言之，美國對阿富汗的援助是全面的，從經濟領域到社會領域，從醫療保健
到初等教育。即幫助阿富汗修建公路、電力網絡，也幫助阿富汗構建現代化的政
治機構。而且美國的援助工作不可謂不深入，上文提到的阿富汗民眾公約計劃就
是一個深入基層的方案，接觸到千萬阿富汗人口，改造阿富汗社會。
從國家構建的角度來講，美國通過深入基層的項目推動了國族構建，通過政治和
法治援助項目推動了政權建設，通過基礎設施建設推動了兩個方面的任務。
這20年的援助效果如何呢？即使除開共和國政府在半個月內轟然倒塌這個悲劇事
件，援助的效果都是有限的，一個重要的指標是阿富汗政府在財政上依然不能自
給自足。它2021財年（2020年12月到2021年12月）預算支出僅60億美元，其中
40億用於維持政府運營，20億用於支持經濟建設。這筆開支僅有46%可以有國內
的收入覆蓋，也就是說，阿富汗政府的收入主要依靠外國的援助，其中最大宗的
是美國的援助。
這讓評價美國的援助工作變得困難。美國推動了阿富汗的現代化工作，但是沒有
完成它，美國做得還不夠。
美國援助的1449.8億美元規模不小，但是考慮到這是20年的總投入，平均每年72
億美元。如果出去阿富汗安全部隊基金的829億美元，剩下的是620.8億美元，平
均每年31億美元。要支持阿富汗這樣一個經濟發展水平低下而且人口數千萬的國
家的重建工作，要推動一個前現代社會的國家構建工作，這筆資金顯然是杯水車
薪。
然而這已經是美國能夠投入的天花板。美國作為一個外國，在援助阿富汗時面對
一個根本的困境：它無法向建設本國那樣批准更大規模的資金投入。這說明落後
國家的現代化根本上需要依靠內生力量。將來無論誰在阿富汗執政都需要面對這
個問題。
[1] Special Inspector General for Afghanistan Reconstruction. July 30, 2021
Quarterly Report to Congress[OL].(2021-07-30)[2021-08-26].
https://www.sigar.mil/pdf/quarterlyreports/2021-07-30qr.pdf.
[2] Katzman K. Afghanistan: Post-War Governance,Security, and U.S. Policy[R].
CRS Report for Congress,2006.
[3] Keane C. US Nation-Building in Afghanistan[M]. Routledge:2016.
[4] 潘杰希爾省還有政府軍在抵抗。
[5] Special Inspector General for Afghanistan Reconstruction. April
30, 2018 Quarterly Report to Congress [OL].(2018-04-30)[2021-08-26].
https://www.sigar.mil/pdf/quarterlyreports/2018-04-30qr.pdf.
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Post time 2022-7-1 13:53:37
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